來源：財經(jīng)雜志

過去幾年，中國在環(huán)境治理方面使用了約談、督查等行政手段、法律手段，解決了長期以來欠下的歷史舊賬。接下來，需要從激勵機制、動力機制著手，解決環(huán)保背后的深層次問題，把環(huán)保和經(jīng)濟需求結合起來。

五年時間，北京的PM2.5平均濃度下降35.6%，其背后是一系列高代價甚至爭議性的措施，包括政府對工業(yè)污染的大刀闊斧式治理。

國務院2013年9月出臺的《大氣污染防治行動計劃》（下稱“大氣十條”）要求，到2017年，全國地級及以上城市可吸入顆粒物（PM2.5）濃度比2012年下降10%以上，優(yōu)良天數(shù)逐年提高；京津冀、長三角、珠三角等區(qū)域細顆粒物濃度分別下降25%、20%、15%左右，其中北京市細顆粒物年均濃度控制在60微克/立方米左右。

這一目標下，中央和地方政府采取了各種措施改善空氣質量，污染治理力度之大、監(jiān)管執(zhí)法尺度之嚴前所未有。2017年，北京交出了PM2.5平均濃度58微克/立方米的成績單。

環(huán)保浪潮下，或者黯然離場，或者順勢而上，企業(yè)主演繹著一出出生死沉浮的故事。

保定人柳舟（化名）關閉了位于安新縣的工廠，以招商引資項目的名義遷往外省；邯鄲人劉占紅新建了一個工業(yè)園區(qū)，吸納昔日的“散亂污”企業(yè)入駐；邢臺的“散亂污”企業(yè)負責人唐曉敏放棄了舊行當，開始接觸全新的寵物食品領域……而觀望者們仍在掙扎中期待“好轉”的一天。

環(huán)保大地震

523個銹跡斑斑、形態(tài)各異的燃煤鍋爐矗立在邢臺市中心的一塊空地上，其間雜草搖曳，統(tǒng)一的褪色標簽顯示著它們過去供給能量的對象，有敬老院、鄉(xiāng)鎮(zhèn)澡堂，也有化工廠、建材廠。

燃煤污染是造成河北大氣污染嚴重的重要原因。河北省要求，2017年10月底前，各市城鄉(xiāng)接合部和縣城全部淘汰10蒸噸及以下燃煤鍋爐。邢臺市提前四個月完成了全市2384臺10蒸噸及以下燃煤鍋爐取締工作。新的問題是，鍋爐數(shù)量太多，環(huán)保部門很難找到可以長期堆放的地點。

和10蒸噸以下的燃煤鍋爐一樣，大部分依賴小燃煤鍋爐維持運轉的“散亂污”企業(yè)也將成為歷史。所謂“散亂污”企業(yè)，大多數(shù)不符合國家產(chǎn)業(yè)政策和當?shù)禺a(chǎn)業(yè)布局規(guī)劃，污染物排放很難達標，有的甚至沒有土地、環(huán)保、工商、質監(jiān)等手續(xù)。

1998年，28歲的唐獻強在麥田里搭了個棚子，架起鍋爐，開始制造板材。板坯鋪裝成型后，需要經(jīng)歷熱壓環(huán)節(jié)才能成為板材，這個環(huán)節(jié)會用到膠粘劑，氣味非常刺鼻。彼時，唐獻強所在的邢臺市南和縣賈宋村，有許多人家從事板材行業(yè)。唐獻強回憶，判斷一戶人家經(jīng)濟條件如何，就看他家院子里有沒有冒黑煙，“冒黑煙說明在生產(chǎn)、有生意，不冒了說明沒生意”。

唐曉敏會開貨車，就跑起了運輸，把賈宋村的板材運到北京、天津。2010年，唐曉敏積攢了一些本錢，從院子里騰出3畝地，也成為了“散亂污”企業(yè)大軍中的一員。

邢臺市板材行業(yè)曾為一代人提供生計。邢臺板材加工業(yè)起步于上世紀80年代中后期，主要分布在開發(fā)區(qū)、橋東區(qū)、南和縣等地。經(jīng)過30多年發(fā)展，企業(yè)數(shù)量達2370家，從業(yè)人員16萬余人。邢臺市環(huán)保局一位工作人員告訴《財經(jīng)》記者，他父母過去就在板材廠打工，每當寒暑假，他就跑到工廠去幫父母熬膠、裁板、壓材。

隨著“大氣十條”收官之年的逼近，加之重污染天氣頻現(xiàn)，2017年4月，原環(huán)境保護部從全國抽調5600名環(huán)境執(zhí)法人員，對京津冀及周邊地區(qū)“2+26”城市開展為期一年的大氣污染防治強化督查。“2+26”城市是指北京、天津及河北、山西、山東、河南等省的多個城市。

三個月后，通報顯示，督查涉及的3.2萬家企業(yè)中，存在環(huán)境違法問題的達到64%以上，尤其是“散亂污”企業(yè)問題、治污設施不完善等違法問題數(shù)量突出。監(jiān)管部門表示，9月底，不能進行升級改造的企業(yè)一律要進行取締關閉。到了冬季如果發(fā)現(xiàn)這類問題，不但要嚴格處理企業(yè)，還要追責地方政府。

“散亂污”整治在2017年被推向高潮，僅京津冀地區(qū)治理的“散亂污”企業(yè)就超過了13萬家。2017年，邢臺市集中整治完成5459家“散亂污”企業(yè)，比河北省要求的時間表提前了兩個多月。

過去，邢臺市東華路兩側有成片的板材加工廠，大貨車不斷往來，如今，這些廠房已夷為平地，有的地方種上了樹，有的地方覆蓋著一層綠色塑料膜。坐車經(jīng)過東華路時，邢臺市環(huán)保局宣教科科長賈如琢向《財經(jīng)》記者回憶去年他經(jīng)過此處時的強烈震撼感，彼時“散亂污”整治工作剛完成，“兩邊的房子都拆平了，好像地震后一樣”。

環(huán)境政策放寬了？

唐曉敏的板材廠有八個工人，妻子負責管理日常事務，他負責對外銷售，每年能掙10萬元。得到整改通知時，他并沒當回事，認為環(huán)保只是“一陣風”。

曾參與強化督查的環(huán)境執(zhí)法人員告訴《財經(jīng)》記者，“散亂污”企業(yè)生存能力極強，“隨時關停，隨時可以換個地方復工，就像打地鼠一樣打不完”。

為了防止“散亂污”企業(yè)“死灰復燃”，生態(tài)環(huán)境部要求各地方政府按照“兩斷三清”（斷水、斷電，清原料、清設備、清產(chǎn)品）的要求取締“散亂污”企業(yè)，使其不具備恢復生產(chǎn)的條件。

斷水斷電成了壓倒唐曉敏的最后一根稻草，也迫使他另尋出路。南和縣政府多次組織活動，引導“散亂污”企業(yè)主轉行。唐曉敏趁這個機會到北京、上海等地參加展會，挖掘商機，最終他決定從事寵物食品加工行業(yè)。另兩位板材廠負責人也有此意，于是三人合伙成立了一家寵物食品公司。

感受到環(huán)保壓力后，在保定市安新縣從事金屬加工行業(yè)的柳舟關掉廠子，作為招商引資項目遷到了華北地區(qū)的一個國家級貧困縣。柳舟擴建了工廠，同時提升了環(huán)保設施。這里環(huán)保政策相對寬松，當?shù)卣埠芸隙ㄋ鶐淼姆鲐氉饔谩?

不過，最近柳舟感到一些不公平，他發(fā)現(xiàn)一些污染企業(yè)仍在保定生產(chǎn)，“踏踏實實做企業(yè)的都走了，留下的（‘散亂污’企業(yè)）是社會人，有本事的人”。

環(huán)保組織“空氣俠”的發(fā)起人趙亮曾在多地調研空氣污染問題，他也在保定發(fā)現(xiàn)了企業(yè)偷排現(xiàn)象。10月30日晚，他帶領《財經(jīng)》記者來到保定市清苑縣望亭鄉(xiāng)大望亭村，334省道北面的一家企業(yè)機器轟鳴，黑煙如同一朵巨大的蘑菇云籠罩在廠房頂端，空氣中散發(fā)著刺鼻的味道。趙亮發(fā)現(xiàn)這家企業(yè)位于“回”字形中心，廠區(qū)外面有兩圈圍墻，兩道圍墻之間隔著荒地和農田，他摸索了一個多小時也沒有找到廠房的正門。

依舊存在的偷排行為讓柳舟對當?shù)丨h(huán)保部門的監(jiān)管力度感到質疑。唐曉敏昔日的同行們則盼望著邢臺市放寬環(huán)境政策的一天，他們在環(huán)保浪潮中掙扎、猶豫，不斷向唐曉敏打聽近況，謹慎地計算著轉型成本。

對這些觀望者而言，2018年下半年似乎傳來了一些“好消息”。有自媒體發(fā)表文章稱，中國正在放松治理污染的力度，以刺激經(jīng)濟增長。如2018年9月出臺的針對京津冀及周邊地區(qū)2018年-2019年秋冬季大氣污染治理的行動方案要求，京津冀及周邊地區(qū)PM2.5平均濃度同比下降3%左右，遠遠低于去年計劃中“至少15%”的下降幅度目標。

10月31日，生態(tài)環(huán)境部新聞發(fā)言人劉友賓回應了治污力度放寬的說法。他指出，下降3%的目標是經(jīng)過專家、地方等有關方面反復研究的，是根據(jù)目前的產(chǎn)業(yè)結構、能源結構以及空氣質量改善的進程而確定的。“實現(xiàn)這個目標，壓力還是非常大的，任務也是非常艱巨的，認為今年這個目標設定降低了大氣污染防治力度，是對方案的誤讀。”

劉友賓說,去年PM2.5同比下降25%，“天幫忙”因素占三分之一左右，影響PM2.5濃度下降幅度在8.5%左右。今年，在正常氣象條件下，要保證空氣質量同比不惡化，首先要通過“人努力”抵消去年“天幫忙”的下降比例，再加上今年秋冬季空氣質量改善目標3%，實際上，今年空氣質量改善任務為11%以上。

此外，根據(jù)國家氣候中心預測，今年12月至明年2月，京津冀、汾渭平原的大氣擴散條件與上年同期相比明顯偏差。綜上來看，完成今年秋冬季空氣質量改善目標3%任務相當艱巨，大氣污染防治力度依然會很大。

掙扎和改變

碳素產(chǎn)品是鋼鐵生產(chǎn)所需的重要耗材之一。2017年8月，幾位在西南地區(qū)從事鋼鐵行業(yè)的福建商人接手了一家位于邯鄲的碳素廠，這家企業(yè)此前被列為“散亂污”，因此他們投入3000萬元進行環(huán)保升級改造，原計劃2017年11月試生產(chǎn)。

來自南方的商人們忽略了一個影響生產(chǎn)的重要因素：2017年的秋冬季環(huán)境治理攻堅方案明確要求“2+26”城市、多行業(yè)自當年11月15日起全面開始執(zhí)行采暖季“停工令”。

“我們沒有采暖季的說法，到了這里才發(fā)現(xiàn)環(huán)境政策這么嚴厲。”華辰碳素有限公司副總經(jīng)理陳曾明說，2017年10月，縣政府要求該公司停工，直到今年4月份才恢復生產(chǎn)。

邢臺德龍鋼鐵有限公司的環(huán)保改造始于2012年，據(jù)該公司生產(chǎn)部部長楊曉斌介紹，至今已投入20多億元用于環(huán)保改造。2017年7月，該公司被評定為國家AAA級旅游景區(qū)，定期向市民開放參觀。去年秋冬季，和其他鋼鐵企業(yè)一樣，該公司被要求限產(chǎn)50%左右，造成5億多元的經(jīng)濟損失。

今年情況有了轉變。秋冬大氣污染治理攻堅行動方案明確指出，針對鋼鐵、建材、焦化、鑄造、有色、化工等高排放行業(yè)，取消統(tǒng)一的限停產(chǎn)比例，由各地制定錯峰生產(chǎn)時間，嚴禁采取“一刀切”方式。

今年秋冬季，多地對鋼鐵、建材、焦化、鑄造、化工等高排放行業(yè)實施了差異化錯峰生產(chǎn)。所謂差異化錯峰生產(chǎn)，是指對不同行業(yè)特點、地域特征、環(huán)保處理能力的企業(yè)實行不同程度的限產(chǎn)。根據(jù)《邢臺市重點行業(yè)秋冬季差異化錯峰生產(chǎn)績效評價實施方案》，政府部門通過多項指標對名單內的企業(yè)進行評價，分為A、B、C三類，比如邢臺德龍鋼鐵有限公司被評定為A類企業(yè)，限產(chǎn)30%以下。邯鄲市將重點行業(yè)企業(yè)分為A、B、C、D四類，華辰碳素有限公司被評定為A類企業(yè)。

有觀點認為，取消統(tǒng)一的限產(chǎn)停工比例是環(huán)境政策放寬的信號之一。不過，多位環(huán)境領域專家向《財經(jīng)》記者否認了這個觀點。

綠色和平氣候與能源項目主任黃薇表示，今年的秋冬大氣污染治理攻堅行動方案提到達到環(huán)保排放標準的部分行業(yè)標桿企業(yè)可以不予限產(chǎn)，這其實是對付出較大環(huán)保改造代價企業(yè)的一個利好和鼓勵，也會是未來的一個大的趨勢。

2017年以前，號稱“標準件之鄉(xiāng)”的邯鄲市永年區(qū)聚集著近1.5萬家“散亂污”企業(yè)，其中9098為標準件企業(yè)，電鍍廢水直排，河水常年褐色。

一場整治風暴過后，過半標準件企業(yè)被關停取締。原本從事標準件行業(yè)的劉占紅借鑒南方的模式，在永年區(qū)建了一個環(huán)保設施先進的工業(yè)園區(qū)，租賃車間給那些“散亂污”企業(yè)主。這讓他在環(huán)保浪潮中轉危為機。

“散亂污”企業(yè)也逐漸嘗到了轉型升級帶來的好處。一名企業(yè)負責人告訴《財經(jīng)》記者，過去他的工廠沒有環(huán)保設施，氣味很大，地面總是濕漉漉的，入駐園區(qū)后，環(huán)保問題改善了，生產(chǎn)線由過去的人工操作轉換成自動化操作，節(jié)省了許多人工成本。由于許多同行退出，他的生意也比過去好了。

和邯鄲一樣，多地投資建設工業(yè)園區(qū)來承接曾經(jīng)的“散亂污”企業(yè)，倒逼他們轉型升級。2017年，邢臺市南和縣投資2.6億元建設了天金工業(yè)園區(qū)。如今，唐獻強的新板材廠和唐曉敏的寵物食品廠都已進駐。

“未來，仍堅持挑戰(zhàn)現(xiàn)有制度、違法違規(guī)運行的企業(yè)，要面對的環(huán)保罰金將越來越大；在環(huán)保升級改造上投資的企業(yè)則會通過增加企業(yè)競爭力等方式使企業(yè)獲得收益。”黃薇說。

保爾森基金會(美國)北京代表處執(zhí)行主任莫爭春認為，“一刀切”是一個臨時性的行政命令，短期內對改善空氣質量行之有效，但這種效果是不可持續(xù)的，中央政府的改變正是意識到了“一刀切”非長久之計。

邢臺市環(huán)保局工程減排辦公室主任董均鋒告訴《財經(jīng)》記者，去年秋冬季強制性錯峰，全國水泥、鋼鐵、焦化、鑄造、碳素行業(yè)確實存在“一刀切”，比如，企業(yè)的治理水平是不一樣的，有的好，有的比國家標準還低很多，但使用了同樣的政策。政策執(zhí)行過程中，產(chǎn)生了很多矛盾。

今年，董均鋒的壓力更大。他說，去年的全面停產(chǎn)更便于操作，今年的挑戰(zhàn)在于評估企業(yè)需要很長時間，“一屋的學生，要決定誰上清華很難”。

黃薇認為，按照去年和今年的情況來看，整個采暖季的治理和督查情況將與地方的績效考核直接掛鉤，這意味著地方政府有多方面理由去加速采暖季各企業(yè)的達標監(jiān)管情況。

復旦大學環(huán)境經(jīng)濟研究中心副主任李志青說，過去幾年，中國在環(huán)境治理方面使用了約談、督查等大量行政手段、法律手段，解決了長期以來欠下的歷史舊賬，這些高壓手段是非常必要的，否則不可能從根本上動搖利益群體，也不能徹底改變人們的觀念。如今該用的手段都用了，常規(guī)的制度建設已經(jīng)達到飽和狀態(tài)。接下來，要真正釜底抽薪地解決環(huán)境問題，從源頭解決環(huán)境保護和經(jīng)濟發(fā)展的不平衡問題，就需要使用環(huán)境經(jīng)濟手段，也就是提高環(huán)境成本，把它放進企業(yè)和個人消費者的行為決策函數(shù)里。

業(yè)內人士認為，與命令型工具相比，達到同樣的環(huán)境目標，環(huán)境經(jīng)濟政策工具允許監(jiān)管對象多元的行為選擇，有助于降低政策成本，也更具有公平性。

比如以綠色金融政策工具為例，當前從中央到地方都開始接受并重視金融機構和金融工具與環(huán)保需求的對接，這意味著環(huán)境保護的金融通道也開始逐步建立和形成。

環(huán)境保護稅也是一種典型的環(huán)境經(jīng)濟政策工具。這個工具的最關鍵之處在于，要將污染的成本與稅收相持平，也就是每單位的排污都必須按照其所造成的環(huán)境負擔繳納相應的稅收，以此來提高排污者的排污成本，進而實現(xiàn)生產(chǎn)在社會成本與收益上的平衡。

環(huán)境保護稅與其他環(huán)境保護的法律和規(guī)章有所區(qū)別，其實這是一種有彈性的“價格機制”，排污者可以在“多排污、多納稅”和“少排污、少納稅”之間進行選擇，李志青說，事實上，正是這樣一種機制，可以激勵排污企業(yè)開展各種環(huán)保的技術改造以及生產(chǎn)的轉型。

應該說，環(huán)境保護稅的初衷是給排污企業(yè)一個選擇的空間，只要稅制設置合理，可以促進企業(yè)轉向相應的綠色生產(chǎn)和經(jīng)營。