來(lái)源：中國(guó)能源報(bào)

公開(kāi)信息顯示，2018年環(huán)保板塊前三季度凈利潤(rùn)同比下滑24.0%，凈資產(chǎn)收益率創(chuàng)五年新低，個(gè)股普遍大規(guī)模減持……有分析認(rèn)為，這是環(huán)保PPP項(xiàng)目“惹的禍”。

去年11月，號(hào)稱(chēng)“史上最嚴(yán)新規(guī)”的《國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于鼓勵(lì)民間資本參與政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目的指導(dǎo)意見(jiàn)》（下稱(chēng)“92號(hào)文”）出臺(tái)，嚴(yán)控供需方質(zhì)量，叫停非規(guī)范項(xiàng)目。受此影響，大規(guī)模不合規(guī)項(xiàng)目被清除出庫(kù)，許多中標(biāo)“大戶(hù)”因資金鏈斷裂而深陷財(cái)務(wù)困境。

面對(duì)這些問(wèn)題，環(huán)保領(lǐng)域的PPP項(xiàng)目究竟路在何方？近日，在全國(guó)工商聯(lián)環(huán)境服務(wù)業(yè)商會(huì)舉辦的2018中國(guó)環(huán)境上市公司峰會(huì)上，來(lái)自政府、企業(yè)和咨詢(xún)公司的業(yè)內(nèi)人士就此展開(kāi)了深入探討。

風(fēng)險(xiǎn)大回報(bào)少

PPP模式，即政府和社會(huì)資本合作，是公共基礎(chǔ)設(shè)施的一種運(yùn)作模式。2013年以來(lái)，國(guó)務(wù)院、財(cái)政部和發(fā)改委等相關(guān)部委先后推出多項(xiàng)文件，吸引社會(huì)資本參與。得益于政策利好，環(huán)保行業(yè)PPP項(xiàng)目迎來(lái)井噴式增長(zhǎng)。

“PPP模式始于英國(guó)，上世紀(jì)90年代引入我國(guó)。該模式培養(yǎng)了像桑德國(guó)際、北控水務(wù)、碧水源、博天環(huán)境等一大批國(guó)內(nèi)大型民營(yíng)環(huán)保企業(yè)，推動(dòng)了環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。”北京大岳咨詢(xún)有限公司總經(jīng)理金永祥在會(huì)上說(shuō)。

不少企業(yè)代表認(rèn)為，現(xiàn)階段中國(guó)PPP模式本身存在不少“漏洞”。

桑德集團(tuán)董事長(zhǎng)文一波說(shuō)：“PPP項(xiàng)目投資周期長(zhǎng)，基本都是幾十年，沒(méi)有匹配的融資工具，項(xiàng)目是難以為繼的，PPP項(xiàng)目的融資問(wèn)題是現(xiàn)階段民營(yíng)企業(yè)普遍遇到的挑戰(zhàn)。”

監(jiān)管似乎也有問(wèn)題。“我們總結(jié)出的基本共識(shí)就是‘三分建、七分管’。但由于各種原因，政府對(duì)預(yù)算、考核力度、管理措施等方面重視不夠，‘重建設(shè)輕運(yùn)營(yíng)’也是目前普遍存在的問(wèn)題。”北控水務(wù)高級(jí)副總裁、水環(huán)境研究院院長(zhǎng)楊光坦言。

此外，“中國(guó)式”的PPP模式也使外資企業(yè)“望而卻步”。蘇伊士新創(chuàng)建執(zhí)行副總裁孫明華說(shuō)：“初期，外資企業(yè)參與了中國(guó)兩個(gè)PPP項(xiàng)目競(jìng)標(biāo)后，老外覺(jué)得與英國(guó)的PPP有很大不同。簡(jiǎn)單點(diǎn)說(shuō)，風(fēng)險(xiǎn)大回報(bào)少，我們接觸的中國(guó)PPP項(xiàng)目，回報(bào)率高的也只有7%，根本達(dá)不到投資要求。”

威立雅中國(guó)區(qū)副總裁黃曉軍說(shuō)：“PPP中有三個(gè)‘P’，第一個(gè)‘P’是指政府，第二個(gè)‘P’強(qiáng)調(diào)專(zhuān)業(yè)性，第三個(gè)‘P’指合作伙伴。這就意味著大家有同等的市場(chǎng)地位、收益權(quán)和風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任。如果沒(méi)有專(zhuān)業(yè)性和合作伙伴關(guān)系，這個(gè)PPP可能是我們比較難以理解的。”

企業(yè)自身“難辭其咎”？

在PPP模式的盛宴下，一些激進(jìn)擴(kuò)張、負(fù)債率高的上市企業(yè)交了不少“學(xué)費(fèi)”。今年5月，“PPP項(xiàng)目第一股”東方園林發(fā)布了“最涼”發(fā)債公告，10億元公司債擬募集計(jì)劃，實(shí)際募集資金只有0.5億元。“東方園林發(fā)債事件”推倒了一系列多米諾骨牌，迅速波及整個(gè)行業(yè)。

“我覺(jué)得目前的現(xiàn)狀，從業(yè)者難辭其咎。投資企業(yè)特別是上市公司希望做大項(xiàng)目，另一些咨詢(xún)機(jī)構(gòu)則希望幫著政府去包裝更大的項(xiàng)目，這與當(dāng)前階段的執(zhí)行情況并不匹配。”文一波說(shuō)。

中國(guó)環(huán)保PPP項(xiàng)目的顯著特點(diǎn)是體量非常大，這意味著中國(guó)的PPP不是簡(jiǎn)單的融資模式，而是變成了一項(xiàng)經(jīng)濟(jì)政策。在國(guó)家去杠桿、穩(wěn)金融宏觀政策的背景下，92號(hào)文的出臺(tái)使眾多企業(yè)“中槍”，而企業(yè)內(nèi)功不足，忽視風(fēng)險(xiǎn)，無(wú)疑是雪上加霜。

今年上半年，全國(guó)政協(xié)舉辦的健全系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)防范體系專(zhuān)題協(xié)商會(huì)上，國(guó)務(wù)院副總理劉鶴作了重要發(fā)言。而其中最吸睛的，是文首的幾句“大白話”——做生意是要有本錢(qián)的；借錢(qián)是要還的；投資是要承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的。

對(duì)此，博天環(huán)境總裁吳堅(jiān)認(rèn)為：“這三句話，業(yè)界在承接PPP項(xiàng)目時(shí)要引以為鑒。‘做生意是要有本錢(qián)的’，先掂量一下自身有多少本錢(qián)。PPP模式，本身是資本金加融資杠桿疊加的效益，所以有多少資本金你就去接多大的項(xiàng)目。”

PPP模式是一個(gè)投資行為，存在一定風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)此，吳堅(jiān)有自己的體會(huì)：“要考慮項(xiàng)目的邊際條件，不要單純地為了擴(kuò)大規(guī)模就盲目擴(kuò)張，這可能造成很多資金方面的問(wèn)題。”

“必須經(jīng)歷的陣痛”

許多業(yè)內(nèi)人士表示，政府92號(hào)文的出臺(tái)猶如“一劑猛藥”，令行業(yè)一時(shí)“吃不消”。而金永祥認(rèn)為，92號(hào)文意味PPP模式經(jīng)過(guò)四五年的高速發(fā)展進(jìn)入了一個(gè)“冰凍期”。這個(gè)調(diào)整在預(yù)料之中，深層次的原因在于中央政府部門(mén)對(duì)PPP的認(rèn)識(shí)發(fā)生了變化。

對(duì)此，財(cái)政部PPP中心項(xiàng)目工作人員張戈表示贊同：“目前，財(cái)政部將堅(jiān)守規(guī)范運(yùn)作的底線，嚴(yán)控PPP項(xiàng)目財(cái)政承受能力10%的紅線，超過(guò)限額的地區(qū)暫停新項(xiàng)目入庫(kù)。針對(duì)PPP項(xiàng)目存在的問(wèn)題，開(kāi)始主動(dòng)規(guī)范整頓等相關(guān)工作，大家也感受到市場(chǎng)的反應(yīng)比較明顯。”

張戈表示，截至今年10月，財(cái)政部清理2428個(gè)PPP項(xiàng)目，合計(jì)2.9萬(wàn)億的投資額；整改項(xiàng)目2005個(gè)，合計(jì)3.1萬(wàn)億投資額。這是PPP模式主動(dòng)化解風(fēng)險(xiǎn)必須經(jīng)歷的陣痛，規(guī)范之后，PPP將真正迎來(lái)新時(shí)代、好時(shí)代、大時(shí)代。

根據(jù)全國(guó)PPP中心平臺(tái)的數(shù)據(jù)，截至2018年第三季度，參與PPP項(xiàng)目的7029家企業(yè)中，民營(yíng)資本和外資合計(jì)占比達(dá)48%。尤其是在市場(chǎng)開(kāi)發(fā)較早、現(xiàn)金流回報(bào)比較穩(wěn)定的垃圾處理和污水處理領(lǐng)域，民營(yíng)資本的參與率更是高達(dá)82%。

民營(yíng)資本對(duì)PPP模式的帶動(dòng)作用“功不可沒(méi)”，對(duì)于下一步PPP的制度創(chuàng)新備受矚目，張戈透露：“政府在‘踩剎車(chē)’的同時(shí)也在促發(fā)展。接下來(lái)，積極配合司法部的PPP條例，繼續(xù)建設(shè)統(tǒng)一、規(guī)范、透明的PPP大市場(chǎng)。”

據(jù)悉，目前國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部正配合司法部抓緊起草《基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作條例》，該條例有望年內(nèi)出臺(tái)。同時(shí)，財(cái)政部還在醞釀出臺(tái)規(guī)范發(fā)展實(shí)施意見(jiàn)，推廣清單式管控，對(duì)PPP項(xiàng)目適用范圍作出限制。